汉书 · 卷二十四上·食货志第四上

《尚书·洪范》记载八种政务，第一是食，第二是货。食是指农民种植可食用的优良谷物，货是指可以制作衣服的布帛，以及金属、刀具、龟壳、贝壳等，是用来分配财物、流通有无的媒介。这两者，是百姓生存的根本，从神农时代就开始兴起。"砍削木头做成耜，弯曲木头做成耒，用耒耜的便利来教导天下百姓"，于是食物充足；"在正午开设集市，招来天下的百姓，聚集天下的货物，交易后各自散去，各得其所"，于是货物流通。食物充足、货物流通，然后国家充实、百姓富裕，而教化得以成功。黄帝以后"通达其变化，使百姓不感到疲倦"。尧命令四位大臣"恭敬地传授百姓农时"，舜命令后稷"使百姓摆脱饥饿"，这是治理国家的首要任务。大禹平定洪水，划定九州，制定土地制度，根据各地物产远近，规定赋税贡品，促进货物交换，各国都得到治理。殷周兴盛时期，《诗经》《尚书》所记载的，关键在于安定百姓，使他们富裕后再进行教化。所以《易经》说："天地最大的德行是生育万物，圣人最宝贵的是地位；用什么来保持地位呢？是仁；用什么来聚集人民呢？是财。"财物，是帝王用来聚集人民、保持地位、养育众生、奉顺天德、治国安民的根本。所以说："不担心财富少而担心分配不均，不担心贫穷而担心不安定；因为分配均匀就没有贫穷，和睦相处就不会感到人少，社会安定就不会倾覆。"因此圣明的君王治理百姓，修筑城墙让他们居住；制定井田制度来平均分配；开设市场来流通货物；设立学校来教育百姓；士、农、工、商，四种人各有职业。通过学习而获得官位的人叫士，开垦土地种植谷物的人叫农，制作精巧器具的人叫工，流通财物贩卖货物的人叫商。圣明的君王根据能力授予事务，四种人各尽所能接受职位，所以朝廷没有闲置的官员，城邑没有游荡的百姓，土地没有荒芜的田地。

治理百姓的方法，以定居土地为根本。所以一定要建立步亩制度，划定田界。六尺为一步，百步为一亩，百亩为一夫，三夫为一屋，三屋为一井，一井方圆一里，这是九夫之田。八家共同耕作一井之田，各家分得私田百亩，公田十亩，共八百八十亩，剩余二十亩作为房屋用地。出入相互友爱，守望相互帮助，疾病相互救助，百姓因此和睦，而教化整齐划一，劳役和生产可以公平进行。

百姓受田：上等田每夫一百亩，中等田每夫二百亩，下等田每夫三百亩。每年都可以耕种的是不易的上等田；休耕一年的是一易的中等田；休耕两年的是再易的下等田，三年轮耕一次，各自回到原来的地方。农民每户一人已受田，家中其他男子作为余夫，也按人口受田如上述比例。士、工、商之家受田，五口才相当于农夫一人。这是指平坦土地可以制定标准的情况。至于山林、沼泽、高原、盐碱之地，各按肥沃贫瘠程度差别对待。有赋有税。税是指公田的十分之一收入以及工、商、山泽之税。赋是供给车马、兵甲、士卒劳役，充实府库、赏赐之用。税是供给郊祀、社祭、宗庙、百神祭祀，天子奉养、百官俸禄和各种事务的费用。百姓年满二十受田，六十岁归还田地。七十岁以上，由国家供养；十岁以下，由国家抚养；十一岁以上，由国家勉励教育。种植谷物必须混杂五种，以防备灾害。田中不能种树，以免妨碍五谷生长。努力耕作，多次除草，收获时要像防备盗贼到来一样迅速。回到住所种植桑树，菜园有畦垄，瓜果种植在田界。鸡、猪、狗等不要错过繁殖时机，女子从事养蚕纺织，那么五十岁就可以穿丝绸，七十岁就可以吃肉。

在田野的住所叫庐，在城邑的住所叫里。五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，有一万二千五百户。邻长的地位相当于下士，从此以上，逐渐升一级，到乡就是卿了。于是里有学校叫序，乡有学校叫庠。序用来阐明教化，庠则举行礼仪并观察教化效果。春天命令百姓全部出到田野耕作，冬天则全部回到城邑居住。《诗经》说："二月开始劳作，和我的妻子儿女，送饭到南面的田地。"又说："十月蟋蟀，进入我的床下"，"唉，我的妻子儿女，就要过年了，进入这房屋居住。"这是为了顺应阴阳变化，防备盗贼，学习礼仪文化。春天将要出民耕作时，里胥清晨坐在右塾，邻长坐在左塾，等百姓全部出完才回去，傍晚也是如此。回来的人必须携带柴薪，轻重分担，头发花白的老人不提重物。冬天，百姓已经回邑，妇女们同巷而居，一起夜间纺织，女工一个月相当于四十五天。一定要一起纺织，是为了节省灯火费用，比较技艺高低并符合习俗。男女有不得其所的，就相互歌咏，各自诉说自己的忧伤。

这个月，其他子弟也在学校。八岁进入小学，学习六甲、五方、书写计算等事，开始懂得家庭和长幼的礼节。十五岁进入大学，学习先圣的礼乐，而懂得朝廷君臣的礼仪。其中有优秀出众的，从乡学升入庠序。庠序中优秀的，从国学升入少学。诸侯每年向天子贡送小学中的优秀者，在大学学习，称为造士。行为相同、才能相等的，就用射箭来区别，然后授予爵位任命。

孟春之月，群居的人将要分散到田野，行人摇动木铎在路上巡行采集诗歌，献给太师，配上音律，让天子听到。所以说王者不必窥视窗户就能知道天下事。这是先王制定土地安置百姓，使他们富裕后再进行教化的大致情况。所以孔子说："治理拥有千辆兵车的国家，要恭敬办事而守信，节约用度而爱护人民，役使百姓要按时节。"因此百姓都勉励功业、乐于本业，先公后私。《诗经》说："乌云密布，兴起浓云，雨落在公田，然后落到我的私田。"百姓耕种三年，就余下一年的积蓄。衣食充足就知道荣辱，廉洁礼让产生而争讼止息，所以三年考核政绩。孔子说："如果有人用我治理国家，一年就可以初见成效，三年就能成功"，成功的就是这个功业。三次考核后升降官职，余下三年的粮食，事业进步称为登；再次进步称为平，余下六年的粮食；第三次进步称为泰平，二十七年，留下九年的粮食。然后德政流传融洽，礼乐成就。所以说"如果有王者兴起，一定要三十年才能实现仁政"，就是通过这条道路。

周王室衰落后，暴君污吏轻视田界制度，徭役横征暴敛，政令不讲信用，上下相互欺诈，公田无人治理。所以鲁宣公"开始按亩征税"，《春秋》对此加以讥讽。于是上面贪婪、百姓怨恨，灾害产生而祸乱兴起。

逐渐衰落到了战国时期，重视欺诈武力而轻视仁义，先追求富有而后讲究礼让。这时，李悝为魏文侯制定尽地力的教令，认为方圆百里的土地，总共九万顷，除去山泽、城邑三分之一，为田六百万亩，耕作勤谨则每亩增产三升，不勤谨则减产也是如此。方圆百里土地的增减，就是一百八十万石粮食。又说：粮价太贵伤害百姓，太贱伤害农民。百姓受伤害就会离散，农民受伤害国家就会贫穷，所以太贵和太贱，伤害是一样的。善于治理国家的人，使百姓不受伤害而农民更加勤勉。现在一夫带五口之家，耕种百亩田地，每年每亩收一石半，共收粟一百五十石，除去十分之一的税十五石，余下一百三十五石。吃食，每人每月一石半，五人全年用粟九十石，余下四十五石。每石三十钱，共得钱一千三百五十，除去社祭、闾祭尝新、春秋祭祀，用钱三百，余下一千零五十。衣服，每人平均用钱三百，五人全年用一千五百，不足四百五十。不幸还有疾病死丧的费用，以及上面的赋税征收，又还没有计算在内。这就是农夫所以常常困苦，有不勤勉耕作之心，而使粮价涨到很贵的原因。因此善于平衡粮价的人，必须仔细观察年成有上、中、下熟。上熟收成是平时的四倍，余下四百石；中熟是三倍，余下三百石；下熟是两倍，余下一百石。小饥则收一百石，中饥七十石，大饥三十石，所以大熟时国家收购三份而放一份，中熟收购二份，下熟收购一份，使百姓粮食充足，粮价平稳就停止。小饥就发放小熟时所收购的、中饥发放中熟时所收购的、大饥发放大熟时所收购的粮食来出售。所以即使遇到饥馑、水旱灾害，粮价不会贵而百姓不会离散，取有余来补不足。在魏国实行这个政策，国家因此富强。

到秦孝公任用商鞅，破坏井田制度，开辟田间道路，重视耕战的奖赏，虽然不是古代正道，但因为致力于农业的缘故，使邻国倾覆而在诸侯中称雄。然而王制于是灭亡，等级差别没有限度。百姓中富者积累巨万财富，而贫者吃糟糠；有国强者兼并州域，而弱者丧失国家。到了秦始皇，于是统一天下，对内兴办工程，对外攘除夷狄，征收大半的赋税，征发闾左的百姓戍边。男子努力耕作不够粮饷，女子纺织不够衣服。竭尽天下的资财来供奉他的政事，还不足以满足他的欲望。海内忧愁怨恨，于是崩溃叛乱。

汉朝兴起，承接秦朝的衰败，诸侯并起，百姓失去产业而发生大饥荒。米价每石五千钱，人吃人，死者超过一半。高祖于是命令百姓可以卖儿女，到蜀地、汉中就食。天下平定后，百姓没有积蓄，从天子都不能配备四匹同色马，而将相有的乘坐牛车。皇上于是简化法律减少禁令，减轻田租，十五分之一征税，计算官吏俸禄，估计官府用度，向百姓征收赋税。而山川、园池、市肆租税的收入，从天子到封君的汤沐邑，都各自作为私人奉养，不列入天子的经费。漕运关东粮食供给京城官员，每年不过几十万石。孝惠帝、高后时期，衣食逐渐增多。文帝即位，亲自实行节俭，想着安定百姓。当时百姓接近战国时期的习惯，都背离农业趋向商业，贾谊劝说皇上：

管子说："粮仓充实才知道礼节。"百姓不充足而可以治理的，从古到今，没有听说过。古人说："一个男子不耕作，就有人要挨饿；一个女子不纺织，就有人要受冻。"生产有季节，而使用没有限度，那么物资必定匮乏。古代治理天下，极其细致周详，所以积蓄足以依靠。现在背离农业趋向商业，吃闲饭的人很多，这是天下的大害；奢侈的风俗，日益增长，这是天下的大贼。残害公然流行，没有人制止；国家命运将要倾覆，没有人拯救。生产的人很少而浪费的人很多，天下财产怎能不枯竭！汉朝建立将近四十年了，公私积蓄还令人哀痛。错过时节不下雨，百姓就惶恐不安；年成不好没有收入，就请求卖爵位、卖儿女。已经听说了，哪有治理天下危险到这种程度而皇上不震惊的呢！

世上有饥荒和丰收，是自然规律，大禹、商汤都遭受过。如果不幸有方圆二三千里的大旱，国家用什么来救济？突然边境有紧急情况，数十万数百万军队，国家用什么来供给？兵灾旱灾相继，天下极度匮乏，有勇力的人聚集徒众横行攻击，疲惫瘦弱的人交换孩子来吃。政治还没有完全通达，远方有野心的人就会一起起来争夺，才惊骇地谋划对策，难道还来得及吗？

积蓄储备，是天下的大命。如果粮食多而财物有余，有什么做不成的？用来进攻就能攻取，用来防守就能稳固，用来作战就能胜利。使敌人归附、远方来投，有什么招不来的？现在驱使百姓回归农业，都从事根本之业，使天下各食其力，从事末技游荡的百姓转而从事耕作，那么积蓄充足而百姓乐于他们的处所了。可以做到使天下富裕安定，却竟然这样令人恐惧，我私下为陛下惋惜！

于是皇上被贾谊的话感动，开始开辟籍田，亲自耕作来劝勉百姓。晁错又劝说皇上：

圣王在位而百姓不受冻饿，不是因为能耕作来供给他们吃，纺织来供给他们穿，而是为他们开辟了获取资财的途径。所以尧、禹时有九年的水灾，商汤时有七年的旱灾，而国家没有饿死的人，因为积蓄多而事先有准备。现在海内统一，土地人民的众多不亚于汤、禹时期，加上没有天灾和多年的水旱灾害，而积蓄却赶不上，为什么呢？土地有遗利，百姓有余力，能生长谷物的土地没有完全开垦，山泽的利益没有完全开发，游荡的百姓没有完全回归农业。百姓贫穷，就会产生奸邪。贫穷产生于不足，不足产生于不从事农业，不从事农业就不能定居，不定居就会离乡轻家，百姓像鸟兽一样，即使有高城深池，严法重刑，还是不能禁止。

寒冷时对于衣服，不等待轻暖的；饥饿时对于食物，不等待美味的；饥寒来到身上，就不顾廉耻了。人之常情，一天不吃两顿饭就饿，一年不做衣服就冷。肚子饿了没有吃的，身上冷了没有穿的，即使是慈父也不能保全他的儿子，君主怎么能拥有他的百姓呢！明主知道这个道理，所以致力于百姓的农桑，减轻赋税，广泛积蓄，来充实粮仓，防备水旱，所以可以得到并拥有百姓。

百姓，在于上面如何治理他们，追求利益就像水往低处流，四方都不选择。珠玉金银，饿了不能吃，冷了不能穿，然而众人看重它们，是因为上面使用的缘故。这些东西轻微容易收藏，可以握在手中，可以走遍海内而没有饥寒的忧患。这使得臣子轻易背叛君主，百姓轻易离开家乡，盗贼有所鼓励，逃亡的人得到轻便的资财。粟米布帛生长于土地，成长于季节，聚集于劳力，不是一天可以成就的；数石的重量，中等体力的人不能胜任，不被奸邪所利用，一天得不到而饥寒就到来。因此明君看重五谷而轻视金玉。

现在农夫五口之家，服役的人不少于二人，能耕种的不过百亩，百亩的收成不过百石。春天耕种、夏天除草，秋天收获、冬天储藏，砍伐柴薪，修理官府，供给徭役；春天不能避风尘，夏天不能避暑热，秋天不能避阴雨，冬天不能避寒冻，四季之间没有一天休息；还有私人的送往迎来，吊唁死者问候病人，抚养孤儿养育幼童都在其中。如此勤苦，还要遭受水旱灾害，急迫的政令暴虐，赋税征收不按时节，朝令夕改。应当缴纳时有的半价卖掉，没有的借取加倍的利息，于是有卖田宅、卖子孙来还债的了。而商人大的囤积货物获取加倍利息，小的坐列贩卖，操纵奇货利润，每天在都市游荡，趁上面急需时，所卖的必定加倍。所以男子不耕耘，女子不蚕织，衣服必定文采华丽，食物必定精米肥肉；没有农夫的辛苦，有千百倍的收益。因为他们富裕，结交王侯，超过官吏的势力，用利益相互倾轧；千里遨游，冠盖相望，乘坐坚车赶着肥马，穿着丝绸拖着白绢。这是商人所以兼并农人，农人所以流亡的原因。

现在法律轻视商人，商人已经富贵了；尊重农夫，农夫已经贫贱了。所以世俗所尊贵的，是君主所轻视的；官吏所鄙视的，是法律所尊重的。上下相反，好恶相违，而想要国家富裕、法令确立，是不可能的。当今的要务，不如使百姓从事农业罢了。想要百姓从事农业，在于重视粮食；重视粮食的方法，在于使百姓用粮食作为赏罚。现在招募天下人向官府缴纳粮食，可以得到爵位，可以免除罪行。这样，富人有爵位，农民有钱，粮食有出路。能够缴纳粮食来接受爵位的，都是有余粮的人；从有余的人那里收取，来供给上面使用，那么贫民的赋税可以减轻，这就是所说的损有余补不足，命令一出百姓就得利。顺应民心，所补益的有三方面：第一是君主用度充足，第二是百姓赋税减少，第三是劝勉农业功绩。现在命令百姓有车骑马一匹的，免除三人兵役。车骑，是天下的武备，所以免除兵役。神农的教导说："有十仞高的石城，百步宽的护城河，百万甲士，而没有粮食，不能守住。"由此看来，粮食，是王者的大用，政事的根本要务。命令百姓缴纳粮食接受爵位到五大夫以上，才免除一人兵役，这与骑马的功效相差太远了。爵位，是君主所专有的，出于口而无穷无尽；粮食，是百姓所种植的，生长于土地而不会缺乏。得到高爵和免除罪行，是人人非常想要的。使天下人向边境缴纳粮食，来接受爵位免除罪行，不超过三年，边塞的粮食必定多了。

于是文帝听从晁错的话，命令百姓向边境缴纳粮食，六百石授上造爵位，逐渐增加到四千石为五大夫，一万二千石为大庶长，各按多少等级差别对待。晁错又上奏说："陛下让天下人向边塞缴纳粮食来授爵位，是很大的恩惠。我私下担心边塞士兵的粮食不足用，会使天下粮食大量流出。边塞粮食足以支撑五年，可以命令向郡县缴纳粮食了；足以支撑一年以上，可以时常赦免，不收农民的租税。这样，德泽施加于万民，百姓更加勤勉务农。时有军役，如果遭遇水旱，百姓不困乏，天下安宁，年成好而且美好，那么百姓就大大富裕快乐了。"皇上又听从他的话，于是下诏赐给百姓十二年租税减半。第二年，就免除百姓田地的租税。

十三年后，孝景帝二年，命令百姓减半缴纳田租，三十分之一征税。此后，上郡以西干旱，又修订卖爵令，而降低价格来招揽百姓，以及徒刑复作的人，可以向官府缴纳粮食来免除罪行。开始饲养苑马来扩大用途，宫室、列馆、车马更加增建修饰了。然而屡次命令有关部门以农业为要务，百姓于是乐于本业。到武帝初年七十年间，国家无事，除非遇到水旱灾害，那么百姓人给家足，城乡粮仓都满，而府库有余财。京城的钱积累到百巨万，穿钱的绳子腐烂而无法计数。太仓的粮食陈粮压着陈粮，充满溢出露天堆积在外，腐烂不能吃。普通百姓街巷有马，田间小路之间成群，乘坐母马的人被排斥而不能参加聚会。看守里门的人吃精米肥肉；做官的人子孙长大；居官的人以官职为姓号。人人自爱而看重不犯法，先实行道义而贬斥耻辱。于是法网疏而百姓富，役使财物骄横过度，有的至于兼并；豪强之徒以武力在乡里专断。宗室有封地，公卿大夫以下争相比奢侈，房屋车马服饰超越等级没有限度。事物盛极而衰，本来就是变化的规律。

此后，对外经营四夷，对内兴办功利事业，役使费用同时兴起，而百姓离开农业。董仲舒劝说皇上："《春秋》其他谷物不记载，至于麦禾歉收就记载，由此可见圣人对于五谷最重视麦和禾。现在关中风俗不喜好种麦，这是每年失去《春秋》所重视的，而损害百姓的生存工具。希望陛下诏令大司农，使关中百姓多种冬麦，命令不要误了农时。"又说："古代征税不超过十分之一，百姓容易供给；役使百姓不超过三天，民力容易满足。百姓财物对内足以养老尽孝，对外足以事上纳税，下足以蓄养妻子极尽爱心，所以百姓乐于服从上面。到秦朝则不然，用商鞅之法，改变帝王之制，废除井田，百姓可以买卖土地，富人田地连片，穷人没有立锥之地。又独占川泽之利，垄断山林之饶，荒淫越制，奢侈相互攀比；城邑有人君的尊贵，里巷有公侯的富有，小民怎能不困苦？又加上每月为更卒，期满后，又为正卒，一年屯戍，一年力役，是古代的三十倍；征收盐铁之利，是古代的二十倍。有的耕种豪民的田地，要交十分之五的租税。所以贫民常常穿牛马的衣服，吃猪狗的食物。加上贪婪暴虐的官吏，刑罚妄加，百姓忧愁无所依赖，逃亡山林，转为盗贼，穿囚服的人半道都是，判决的案件每年以千万计。汉朝兴起，沿袭而没有改变。古代井田法虽然难以立即实行，应该稍微接近古制，限制百姓占有田地，来供给不足，堵塞兼并之路。盐铁都归百姓。废除奴婢，除去专杀的威权。减轻赋税，减少徭役，来宽舒民力。然后可以好好治理。"董仲舒死后，功业费用更加厉害，天下空虚消耗，人又相食。

武帝末年，后悔征伐之事，于是封丞相为富民侯。下诏说："当今的要务，在于努力务农。"任命赵过为搜粟都尉。赵过能实行代田法，一亩三垄。每年轮换位置，所以叫代田，是古代的方法。后稷开始垄作，用二耜为耦，宽一尺、深一尺叫垄，长度贯穿一亩。一亩三垄，一夫三百垄，而在垄中播种。苗生叶以后，逐渐锄去垄上的草，顺便把土培在苗根上。所以《诗经》说："或除草或培土，黍稷茂盛。"芸，是除草。芓，是培土。说的是苗稍壮后，每次锄草就培土。到盛夏，垄平而根深，能抗风抗旱，所以茂盛而丰收。那些耕耘播种的田器，都有便利精巧。大致十二夫种田一井一屋，所以亩有五顷，用耦犁，二牛三人，一年的收成常常超过漫田每亩一斛以上，好的加倍。赵过派人在太常、三辅教田，大农设置工巧奴从事，制作田器。二千石派遣令长、三老、力田及里中父老善于种田的人接受田器，学习耕种养苗的方法。百姓有的苦于缺少牛，无法及时耕种，所以平都令光教赵过用人拉犁。赵过上奏任命光为丞，教百姓相互雇佣拉犁。大致人多的一天耕三十亩，少的十三亩，因此田地多开垦。赵过用离宫士卒耕种宫墙边的地，考核所得谷物都比旁边田地多，每亩一斛以上。命令命家耕种三辅公田，又教边郡及居延城。此后边城、河东、弘农、三辅、太常百姓都认为代田便利，用力少而得谷多。

到昭帝时，流民逐渐返回，田野更加开垦，颇有积蓄。宣帝即位，任用官吏多选贤良，百姓安于本土，连年丰收，谷价低到每石五钱，农民少有利润。当时大司农中丞耿寿昌因为善于计算能谋功利，得到皇上宠信，五凤年间上奏说："旧例，每年漕运关东粮食四百万斛供给京城，用士卒六万人。应该收购三辅、弘农、河东、上党、太原郡的粮食，足以供给京城，可以节省关东漕运士卒超过一半。"又建议增加海租三倍，天子都听从他的计策。御史大夫萧望之上奏说："原御史属徐宫家在东莱，说往年增加海租，鱼不出现。长老都说武帝时官府曾自己捕鱼，海鱼不出现，后来还给百姓，鱼才出现。阴阳的感应，物类相应，万事都是这样。现在寿昌想就近收购漕运关内的粮食，筑仓造船，费用值二万万以上，有劳民动众的功业，恐怕产生旱气，百姓遭受灾害。寿昌熟悉商功分铢的小事，他的深计远虑，实在不足以胜任，应该暂且照旧。"皇上不听。漕运果然便利，寿昌于是建议命令边郡都筑仓，在谷贱时提高价格收购，来利于农民，谷贵时降低价格出售，名叫常平仓。百姓认为便利。皇上于是下诏，赐给寿昌关内侯爵位。而蔡癸因为喜好农业被派去劝勉郡国，做到大官。

元帝即位，天下大水，关东十一郡尤其严重。二年，齐地饥荒，谷价每石三百多钱，百姓多饿死，琅邪郡人吃人。在位的众儒生多说盐铁官以及北假田官、常平仓可以废除，不要与民争利。皇上听从他们的建议，都废除了。又废除建章、甘泉宫卫士、角抵、齐三服官，减少禁苑来给贫民，减少诸侯王庙卫士一半。又减少关中士卒五百人，转运粮食赈济借贷给穷困的人。此后用度不足，只恢复了盐铁官。

成帝时，天下没有战争之事，称为安乐，然而风俗奢侈，不把积蓄作为考虑。永始二年，梁国、平原郡连年遭受水灾，人吃人，刺史、太守、国相因此免职。

哀帝即位，师丹辅政，建议说："古代圣王没有不设立井田的，然后治理才能太平。孝文皇帝承接灭亡的周朝、混乱的秦朝、战乱之后，天下空虚，所以致力于劝勉农桑，带头节俭。百姓开始充实，没有兼并的危害，所以不为百姓田地和奴婢设限。现在几代太平，豪富官吏百姓资产数万，而贫弱更加困苦。君子为政，贵在因循而重视改作，然而所以有改作，是要用来救急。也不可太详细，应该大致设限。"天子把建议下发讨论。丞相孔光、大司空何武奏请："诸侯王、列侯都可以在封国中占有田地。列侯在长安，公主在各县道占有田地，以及关内侯、官吏、百姓占有田地，都不要超过三十顷。诸侯王奴婢二百人，列侯、公主一百人，关内侯、官吏、百姓三十人。限期三年，违犯的没收入官。"当时田宅奴婢价格因此降低，丁、傅掌权，董贤显贵，都认为不方便。诏书说："暂且等待以后"，于是搁置没有实行。宫室、苑囿、府库的积蓄已经奢侈，百姓资产虽然不及文帝、景帝时期，然而天下户口最盛。

平帝去世，王莽居摄，于是篡位。王莽凭借汉朝太平的基业，匈奴称臣，百蛮归服，舟车所通之处，都成为臣妾，府库百官的富有，天下安宁。王莽一朝拥有这些，他的心意还不满足，认为汉家制度狭小，以为疏阔。宣帝开始赐给单于印玺，与天子相同，而西南夷句町称王。王莽于是派遣使者更换单于印玺，贬句町王为侯。两方开始怨恨，侵犯边境。王莽派遣兴师，征发三十万军队，想同时十道并出，一举消灭匈奴；招募征发天下囚徒、丁男、甲卒转运兵器，从沿海长江、淮河到北边，使者乘传车督促，海内扰动了。又动辄想仰慕古制，不考虑时宜，分裂州郡，改设官职，下令说："汉朝减轻田租，三十分之一征税，常有更赋，老弱病残都要出，而豪民侵陵，分田劫假，名义上是三十税一，实际是十税五。富人骄纵而做坏事，穷人穷困而做奸邪，都陷于罪过，刑罚不断。现在改天下田叫王田，奴婢叫私属，都不得买卖。男口不满八人，而田地超过一井的，把余田分给九族乡党。"违犯命令，依法处死。制度又不确定，官吏趁机做坏事，天下喧哗，陷入刑罚的人很多。

三年后，王莽知道百姓愁苦，下诏那些占有王田和私属的都可以买卖，不要以法律限制。然而刑罚严酷深刻，其他政事混乱。边兵二十多万人依靠官府衣食，用度不足，多次横征赋敛，百姓更加贫困。常常苦于干旱，没有平年，谷价飞涨。

末年，盗贼群起，发军攻击，将吏在外放纵。北边及青州、徐州地区人吃人，洛阳以东米价每石二千钱。王莽派遣三公将军打开东方各仓赈济借贷给穷困的人，又分派大夫谒者教百姓煮木为酪；酪不能吃，更加烦扰。流民进入关中的有数十万人，设置养澹官来供给他们粮食，官吏盗窃官粮，饿死的人有十分之七八。王莽以政事所至为耻，于是下诏说："我遭遇阳九的厄运，百六的会期，干旱、霜冻、蝗灾，饥馑接连到来，蛮夷扰乱华夏，寇贼奸邪，百姓流离。我非常哀悼，害气将要结束了。"年年说这话，以至于灭亡。